環(huán)境公益訴訟

簡介

　　環(huán)境公益訴訟是指為了保護社會公共的環(huán)境權利和其他相關權利而進行的訴訟活動，也是針對保護個體環(huán)境權利及相關權利的“環(huán)境私益訴訟”而言的。

　　環(huán)境公益訴訟，是保護環(huán)境的重要武器，中國現(xiàn)行的法律制度規(guī)定，起訴人應當與案件有直接利害關系，而公益訴訟則不要求有直接利害關系，不要求起訴人是法律關系當事人。

　　對此新型訴訟制度，各國稱呼不一致，如環(huán)境民眾訴訟、環(huán)境公民訴訟等，但其內涵基本一致。

　　環(huán)境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會團體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環(huán)境公共利益不受損害，針對有關民事主體或行政機關而向法院提起訴訟的制度。實踐證明，這項制度對于保護公共環(huán)境和公民環(huán)境權益起到了非常重要的作用。

　　環(huán)境公益訴訟利益歸屬于社會，訴訟成本應當由社會承擔，因此，原告起訴時可緩繳訴訟費，若判決原告敗訴，則應免交訴訟費，若判決被告敗訴，則應判決由被告承擔。

主要特征

　　與傳統(tǒng)的、一般的民事訴訟、行政訴訟相比，環(huán)境公益訴訟有其特殊性：

　　1、環(huán)境公益訴訟的主體具有特殊性。環(huán)境公益訴訟的發(fā)起者不一定是與本案有直接利害關系的人。環(huán)境公益訴訟的提起者包括社會成員，如公民、企事業(yè)單位和社會團體。提起環(huán)境公益訴訟的社會成員，既可以是直接的受害人，也可以是無直接利害關系的人。任何組織或個人為了維護國家、社會利益都可把侵害公共環(huán)境利益之人推上被告席。環(huán)境公益訴訟的對象既包括一般的民事主體，也包括國家行政機關。一般的民事主體，如企事業(yè)單位和個人，當其行為對環(huán)境公共利益構成損害，而環(huán)境行政控制無力或不能干預時，即可成為環(huán)境公益訴訟的對象。國家行政機關未履行法定職責，構成了對環(huán)境公共利益損害的不當行政行為，也是環(huán)境公益訴訟的對象。

　　2、環(huán)境公益訴訟目的具有特殊性。環(huán)境公益訴訟的目的是維護環(huán)境公共利益。具體來說，是為了保護國家環(huán)境利益、社會環(huán)境利益、及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益，追求社會公正、公平，保障社會可持續(xù)發(fā)展。

　　3、環(huán)境公益訴訟具有顯著的預防性，同時兼具補救功能。環(huán)境公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有損害事實發(fā)生，只要能根據(jù)有關情況合理判斷出可能使社會公益受到侵害，即可提起訴訟，由違法行為人承擔相應的法律責任。這樣可以有效地保護國家利益和社會秩序不受違法侵害行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。在環(huán)境公益訴訟中，這種預防功能尤為明顯且顯得更為重要，因為環(huán)境一旦遭受破壞就難以恢復原狀，所以法律有必要在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全發(fā)生時就容許公民適用司法手段加以排除，從而阻止環(huán)境公益遭受無法彌補的損失或危害。

　　4、環(huán)境公益訴訟訴訟對象特殊。環(huán)境公益訴訟可以是針對民事主體，也可以是針對行政主體。一般民事主體是指由于在社會生活經(jīng)濟活動中對環(huán)境造成破壞或損害即可以成為環(huán)境公益訴訟的對象。而在行政主體而言，行政機關作為公共利益的維護者，在個體利益的驅動下也往往未履行其法定職責，對環(huán)境造成嚴重的危害。甚至，國家推行的一些規(guī)劃計劃政策也只注重了經(jīng)濟利益忽略了環(huán)境價值，對環(huán)境造成的危害更為嚴重。所以這也就成為環(huán)境公益訴訟的另一類對象。

司法實踐類型

　　（1）由檢察院發(fā)動的環(huán)境公益訴訟案。

　?。?）社會公益組織﹙NGO﹚發(fā)動的環(huán)境公益訴訟案。

　　（3）公民作為原告發(fā)動的環(huán)境公益訴訟案。

　?。?）由環(huán)境資源主管機關發(fā)動的環(huán)境公益訴訟。

發(fā)展現(xiàn)狀

　　主要進展

　　近幾年，我國在環(huán)境公益訴訟領域進行了許多有益的探索。例如，貴州省貴陽市中級法院設立了環(huán)境保護審判庭，貴陽市清鎮(zhèn)市法院設立了環(huán)境保護法庭；江蘇省無錫市兩級法院相繼成立環(huán)境保護審判庭和環(huán)境保護合議庭，無錫市中級法院和市檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》；云南省昆明市中級法院、市檢察院、市公安局、市環(huán)保局聯(lián)合發(fā)布了《關于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調機制的實施意見》，規(guī)定環(huán)境公益訴訟的案件由檢察機關、環(huán)保部門和有關社會團體向法院提起訴訟。

　　不足之處

　　我國在推動環(huán)境公益訴訟制度中還存在一系列障礙。主要包括：

　　第一，根據(jù)現(xiàn)行《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”該條規(guī)定只把法律規(guī)定的有關機關與組織列為環(huán)境公益訴訟的原告主體，排除了個人，范圍過于狹窄且具有很大的模糊性。因而在實踐中很難起到環(huán)境公益訴訟的應有的效果。

　　第二，現(xiàn)行環(huán)境民事訴訟中的舉證責任倒置應進一步明確。在環(huán)境民事訴訟中，污染者和侵害公益的違法者一般擁有著信息、資金和技術優(yōu)勢，而原告相對來說處于劣勢地位，不易收集證據(jù)。

　　第三，國務院發(fā)布的《訴訟費交納辦法》沒有把公益性的訴訟案件明確納入其中，這對大額索賠的環(huán)境公益訴訟案件的起訴和提高律師參與環(huán)境公益訴訟的積極性來說都是不利的。

尷尬境地

　　1、公益訴訟缺乏理論上的有力支持。根據(jù)我國民事訴訟法的規(guī)定，起訴資格必須“與本案有直接利害關系”。也就是說，提起環(huán)境民事糾紛必須是那些人身或財產(chǎn)權益直接受到他人民事不法行為侵害的人。這樣的規(guī)定顯然對受害人十分不利。因為受害人所遭受的環(huán)境侵害大多是“間接的”和“無形的”。我國的行政訴訟法規(guī)定，有資格提起行政訴訟的主體，是在具體行政法關系中當事人。只有公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益時，才有權提起行政訴訟，而對侵害環(huán)境公共利益的行政行為和抽象行政行為，即使是行政機關未依法行政引起重大環(huán)境公害的，仍不能通過訴訟途徑得到救濟。由此可見，我國的現(xiàn)行訴訟制度對公眾環(huán)境利益的保護是軟弱無力的。

　　2、公益訴訟在實踐中面臨尷尬。公益訴訟案件由于案件影響大、涉及面廣，法院由于沒有明確的法律依據(jù)，案件的審判標準難以統(tǒng)一。對南京違章搭建紫金山觀景臺案、畫家嚴學正訴椒江區(qū)文體局案等案件，法院都是以“法無明文規(guī)定”為由判決原告敗訴，或以當事人訴請的事項“不屬于法院的受案范圍”為由將當事人拒之門外。又如律師金奎喜訴杭州市規(guī)劃局一案，認為根據(jù)《杭州西湖風景名勝保護管理條例》，杭州市規(guī)劃局不應核發(fā)規(guī)劃許可證，允許在西湖風景名勝區(qū)范圍內建造浙江老年大學，破壞西湖的原有面貌；而西湖區(qū)人民法院則認為杭州市規(guī)劃局頒發(fā)建設許可證的行政行為對金奎喜無實際影響，金奎喜“主體不適格”，裁定不予受理。

　　中國還沒有真正意義上的“公益訴訟”。此類現(xiàn)象的出現(xiàn)正是我國現(xiàn)階段在行政公益訴訟立法上的盲區(qū)所造成的。侵犯公共利益的行為發(fā)生時，公民提起的公益訴論在司法制度上處于進退兩難的尷尬局面。

別國經(jīng)驗

　　在美國，20世紀70年代以來通過的涉及環(huán)境保護的聯(lián)邦法律都通過“公民訴訟”條款明文規(guī)定公民的訴訟資格。根據(jù)“公民訴訟”制度，原則上利害關系人乃至任何人均可對違反法定或主管機關核定的污染防治義務的，包括私人企業(yè)、美國政府或其他各級政府機關在內的污染源提起民事訴訟；以環(huán)保行政機關對非屬其自由裁量范圍的行為或義務的不作為為由，對疏于行使其法定職權，執(zhí)行其法定義務的環(huán)保局長提起行政訴訟。

　　日本的環(huán)境公益訴訟所指的主要是環(huán)境行政公益訴訟，這種訴訟的出發(fā)點主要在于維護國家和社會公共利益，對行政行為的合法性進行監(jiān)督和制約。

　　歐洲很多國家也有相關規(guī)定，例如，法國最具特色和最有影響的環(huán)境公益訴訟制度是越權之訴，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權之訴。意大利有一種叫做團體訴訟的制度，它是被用來保障那些超個人的利益，或者能夠達到范圍很廣的利益的一種特殊制度。