城市管理

     ont-family: sans-serif; font-size: 14px; line-height: 1.75em; text-indent: 2em;">廣義的城市管理是指對城市一切活動(dòng)進(jìn)行管理，包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和市政的管理。狹義的城市管理通常就是指市政管理，即與城市規(guī)劃、城市建設(shè)及城市運(yùn)行相關(guān)聯(lián)的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會(huì)公共事務(wù)的管理。一般城市管理所研究的對象主要針對狹義的城市管理，即市政管理。

argin: 5px 0px; line-height: 1.75em; font-size: 14px; font-family: sans-serif; text-indent: 2em;">近日，歷經(jīng)近半年的征求意見，用于規(guī)范城管執(zhí)法活動(dòng)的《城市管理執(zhí)法辦法》（以下簡稱《辦法》）正式出臺(tái)，填補(bǔ)了此前20余年城市管理執(zhí)法規(guī)范的缺位。

rgb(255, 0, 0);">概況分析

城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會(huì)公共事務(wù)的運(yùn)行構(gòu)成了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的環(huán)境，城市管理在城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有基礎(chǔ)性的作用。作為城市管理主體的城市政府，按照特定的目標(biāo)和管理原則，采用特定的手段和組織形式，對管理對象的運(yùn)動(dòng)過程進(jìn)行計(jì)劃、組織、指揮和控制等各項(xiàng)職能活動(dòng)。

多復(fù)雜性

現(xiàn)代城市作為區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技和信息中心，是勞動(dòng)力、資本、各類經(jīng)濟(jì)、生活基礎(chǔ)設(shè)施高度聚集，人流、資金流、物資流、能量流、信息流高度交匯，子系統(tǒng)繁多的多維度、多結(jié)構(gòu)、多層次、多要素間關(guān)聯(lián)關(guān)系高度繁雜的開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)?，F(xiàn)代城市不僅具有海量的科學(xué)技術(shù)，包括巨大的物質(zhì)系統(tǒng)，同時(shí)還包括了人的因素。如果說人是客觀世界中最復(fù)雜的一個(gè)巨系統(tǒng)，那么眾多人聚集在一起的社會(huì)系統(tǒng)就更為復(fù)雜了。對現(xiàn)代城市的管理必需遵從復(fù)雜巨系統(tǒng)的規(guī)律。

現(xiàn)代城市的復(fù)雜性決定了城市管理工作的復(fù)雜性。城市管理是指以城市這個(gè)開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)為對象，以城市基本信息流為基礎(chǔ)，運(yùn)用決策、計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等一系列機(jī)制，采用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等手段，通過政府、市場與社會(huì)的互動(dòng)，圍繞城市運(yùn)行和發(fā)展進(jìn)行的決策引導(dǎo)、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)和經(jīng)營行為［5］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)代城市管理涉及的各類因素已達(dá)1012種。對城市這個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)的管理同樣呈現(xiàn)出多維度、多結(jié)構(gòu)、多層次、分系統(tǒng)從宏觀到微觀的縱橫交織、錯(cuò)綜復(fù)雜的動(dòng)態(tài)非線性復(fù)雜巨系統(tǒng)特性，城市管理系統(tǒng)無疑是一類開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)。

聯(lián)合國人類居住中心《關(guān)于健全的城市管理規(guī)范：建設(shè)“包容性城市”的宣言草案》對城市管理有如下定義：“城市管理是個(gè)人和公私機(jī)構(gòu)用以規(guī)劃和管理城市公共事務(wù)的眾多方法的總和。它是一個(gè)解決各種沖突或不同利益以及采取合作行動(dòng)的持續(xù)過程，包括正式的制度，也包括非正式的安排和公民社會(huì)資本。”其中強(qiáng)調(diào)了作為人的各類利益相關(guān)者在城市管理中的參與。作為復(fù)雜巨系統(tǒng)的人及其利益和意識(shí)的參與，也一步增加了城市管理系統(tǒng)的復(fù)雜性。

出于對城市管理這個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)中人的因素的考慮，如何調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者在城市管理中的作用也至關(guān)重要。從參與角色上，城市管理的主體包括政府（包括各級政府、各城市管理相關(guān)部門）、企業(yè)（包括市場經(jīng)濟(jì)的各個(gè)主體）和市民（包括社區(qū)、民間組織、媒體和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等）。城市管理在重視對復(fù)雜系統(tǒng)的科學(xué)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，應(yīng)重視城市管理各能動(dòng)主體的參與，通過政府、市場與社會(huì)的良性互動(dòng)為市民提供優(yōu)質(zhì)高效的城市公共產(chǎn)品與服務(wù)，建立和諧的信息化城市管理新模式。

城市的日益繁復(fù)與發(fā)展推動(dòng)了城市管理的專業(yè)化分工，由專業(yè)的城市管理部門來對城市運(yùn)行各個(gè)專業(yè)子系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)的管理。而隨著城市系統(tǒng)的日趨復(fù)雜，現(xiàn)代城市運(yùn)行及其管理日益表現(xiàn)出相互交錯(cuò)滲透、非勻質(zhì)、非線形、非定常性復(fù)雜巨系統(tǒng)特性。以強(qiáng)調(diào)分解和簡化的還原論，將城市系統(tǒng)分割成若干子系統(tǒng)，以專業(yè)運(yùn)行部門為基本單位強(qiáng)化專業(yè)的運(yùn)行管理方式已經(jīng)越來越不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。就城市水務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)行管理而言，它與城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、城市河湖生態(tài)系統(tǒng)、公用事業(yè)系統(tǒng)、甚至是隨供排水一起鋪設(shè)的各類電力、通訊、熱力等地下管線及其之上的道路交通都是交融在一起。僅通過分解、簡化來解決城市管理這個(gè)復(fù)雜性問題越來越顯得徒勞。

如何在加強(qiáng)城市專業(yè)管理的同時(shí)加強(qiáng)城市綜合管理、綜合協(xié)調(diào)，如何處理好城市管理中分權(quán)與集權(quán)、專業(yè)部門與系統(tǒng)整體的關(guān)系成為城市管理者案頭難題。從建立城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、到對建立高層次城市綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的探討都充分反映了城市管理研究和實(shí)踐中對專業(yè)化與整體性之間辨證關(guān)系的進(jìn)一步認(rèn)識(shí)。如何發(fā)揮城市運(yùn)行的整體優(yōu)勢、聚集效應(yīng)，使整個(gè)城市系統(tǒng)高效和有序的協(xié)調(diào)運(yùn)行成為現(xiàn)代城市管理者思考的問題。而復(fù)雜性科學(xué)的發(fā)展無疑為作為復(fù)雜系統(tǒng)的城市管理提供新的機(jī)遇。

城市管理要理順?biāo)膫€(gè)關(guān)系：

一要理順城市管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。城市管理的任務(wù)和目的是對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)的發(fā)展設(shè)置可為與不可為邊界，使城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)三者的交集最大化，使之圍繞城市發(fā)展方向和目標(biāo)最大化發(fā)展，打造潔雅宜居的城市環(huán)境、平安有序的社會(huì)秩序、和諧互助的社會(huì)氛圍和包容永續(xù)的城市發(fā)展。

二要理順城市管理與城市規(guī)劃、建設(shè)的關(guān)系。當(dāng)前一段時(shí)期內(nèi)，城市管理應(yīng)從公共設(shè)施建設(shè)質(zhì)量、公共服務(wù)質(zhì)量、公共環(huán)境質(zhì)量和公共秩序質(zhì)量四個(gè)方面，堅(jiān)持規(guī)劃先行和建管并重，堅(jiān)持創(chuàng)新、傳承和保護(hù)相結(jié)合，堅(jiān)持城市軟實(shí)力發(fā)展和城市硬實(shí)力發(fā)展相匹配，提出約束性和預(yù)期性指標(biāo)，理順部門間橫向督政、部門內(nèi)橫向督導(dǎo)和縱向督辦關(guān)系，加強(qiáng)市政公用設(shè)施、市容景觀、環(huán)境衛(wèi)生和園林綠化的規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)行管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好。

三要理順城市管理與執(zhí)法、服務(wù)的關(guān)系。城市管理部門需要理順管理、執(zhí)法和服務(wù)之間的關(guān)系，讓城市管理成為行政管理、行政執(zhí)法和公共服務(wù)的統(tǒng)稱，克服職責(zé)邊界不清、管理方式簡單、執(zhí)法行為粗放和服務(wù)意識(shí)淡薄等問題，杜絕相互扯皮、亂作為、胡作為和不作為亂象。城市管理部門要通過法律和行政制度，對相關(guān)領(lǐng)域和專業(yè)行使好行政管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)，同時(shí)也要為社會(huì)生產(chǎn)、生活等活動(dòng)提供參與、設(shè)施、質(zhì)量、秩序、安全保障等公共服務(wù)產(chǎn)品，在管理、執(zhí)法過程中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)過程中體現(xiàn)出管理、執(zhí)法的價(jià)值，激發(fā)社會(huì)活力，增加社會(huì)和諧互助的正能量。

四要理順城市管理與城市治理的關(guān)系。推進(jìn)依法治理城市、改革城市管理體制、完善城市治理機(jī)制、推進(jìn)城市智慧管理和提高市民文明素質(zhì)，促進(jìn)城市管理走向城市治理，從自上而下的管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)公眾之間的雙向互動(dòng)。除進(jìn)一步完善國家和政府的管理、發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用外，還要強(qiáng)調(diào)引入社會(huì)力量，加強(qiáng)法治建設(shè)、道德建設(shè)、信用體系建設(shè)、信息化管理等，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，即要求治理主體多元化、工具民主化和利益人民化。

提高城市管理水平，要理順城市管理各部門和社會(huì)各利益群體的管理服務(wù)責(zé)任及其相互關(guān)系，權(quán)衡城市發(fā)展活力、資源環(huán)境容量、機(jī)會(huì)可得性、公平性、秩序、維穩(wěn)和維權(quán)等因素，維持城市高效運(yùn)行和包容發(fā)展，讓城市成為人民心中美好生活的符號(hào)。

三維結(jié)構(gòu)

城市管理工作，必須建立在對城市及其管理這類開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)的正確認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上。從參與角色上，城市管理的主體包括政府（包括各級政府、各城市管理相關(guān)部門）、市場（包括企業(yè)等市場經(jīng)濟(jì)的各個(gè)主體）和社會(huì)（包括社區(qū)、民間組織、媒體和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等）；從管理層次上，城市管理包括市級、區(qū)級、街道、社區(qū)、網(wǎng)格等多個(gè)層次；從時(shí)間維度上，城市管理包括前期規(guī)劃管理、中期建設(shè)管理與后期運(yùn)行管理幾個(gè)部分；從邏輯維度上，城市管理包括預(yù)測、決策、組織、實(shí)施、協(xié)調(diào)和控制等一系列機(jī)制；從專業(yè)維度上，城市管理包括市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、交通管理、廢棄物管理、市容景觀管理、生態(tài)環(huán)境管理等眾多子系統(tǒng)，而每個(gè)子系統(tǒng)又包含許多子系統(tǒng)，整個(gè)系統(tǒng)呈現(xiàn)出多主體、多層次、多結(jié)構(gòu)、多形態(tài)、非線性的復(fù)雜巨系統(tǒng)特性。從時(shí)間維、邏輯維和知識(shí)維三個(gè)維度從系統(tǒng)的角度來看城市管理的各個(gè)方面的要素，進(jìn)而加強(qiáng)城市管理的系統(tǒng)、協(xié)調(diào)和科學(xué)性就是城市管理的三維結(jié)構(gòu)［3］  。

時(shí)間維度

從時(shí)間維度上，城市管理包括前期規(guī)劃管理、中期建設(shè)管理與后期運(yùn)行管理三個(gè)部分。大家所熟知的城市規(guī)劃、建設(shè)、管理三段論中的管理，實(shí)際上指的就是運(yùn)行管理。城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市運(yùn)行絕非簡單的線性關(guān)系，三個(gè)階段之間不僅存在互動(dòng)反饋機(jī)制，而且處在不停的動(dòng)態(tài)變化之中。

邏輯維度

從邏輯維度上，根據(jù)城市管理綜合集成流程，城市管理涵蓋了從明確問題到指標(biāo)設(shè)計(jì)、系統(tǒng)建模、系統(tǒng)分析與綜合、決策、執(zhí)行及監(jiān)督評價(jià)等過程，本文不再累述。城市管理通過預(yù)測、決策、組織、實(shí)施、協(xié)調(diào)、控制等一系列機(jī)制，貫穿從明確問題、指標(biāo)設(shè)計(jì)、系統(tǒng)建模、系統(tǒng)分析與綜合、決策、執(zhí)行到監(jiān)督評價(jià)整個(gè)流程，以及城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行管理全過程。

知識(shí)維度

知識(shí)維是指為完成上述各階段、各步驟所必需的理論知識(shí)和專門技術(shù)?，F(xiàn)代城市及其管理是一類開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)。對現(xiàn)代城市進(jìn)行管理需要市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城市交通、環(huán)境衛(wèi)生、市容景觀、環(huán)境保護(hù)等城市管理眾多領(lǐng)域的自然科學(xué)、工程技術(shù)、系統(tǒng)科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)科學(xué)以及人文科學(xué)等各類知識(shí)。在城市管理三維結(jié)構(gòu)圖的知識(shí)維中，我們按照城市管理的領(lǐng)域（行業(yè)）知識(shí)進(jìn)行劃分。但這種劃分并不意味著各領(lǐng)域之間的割裂，城市之作為一個(gè)系統(tǒng)，知識(shí)之作為一個(gè)連續(xù)的整體，各行業(yè)的管理互相影響，各領(lǐng)域、各專業(yè)的知識(shí)互相交融。城市管理必須按照復(fù)雜巨系統(tǒng)方法論，依托跨學(xué)科、跨行業(yè)的科學(xué)技術(shù)知識(shí)和專家隊(duì)伍，充分利用信息技術(shù)，將各種信息和知識(shí)、將眾人的才智和先人的智慧綜合集成，加強(qiáng)城市綜合管理，做到科學(xué)管理城市。

認(rèn)識(shí)誤區(qū)

城市管理不只是城市運(yùn)行管理

由于中國城市建設(shè)發(fā)展的階段性局限，通常人們將城市管理與規(guī)劃、建設(shè)并列，稱為城市規(guī)劃、建設(shè)與管理，或者叫城市建設(shè)與管理。隨著城市化進(jìn)程加快，人們首先認(rèn)識(shí)到城市規(guī)劃、建設(shè)和管理是密不可分的，進(jìn)而認(rèn)識(shí)到了城市管理是規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行全過程的管理，城市化進(jìn)程的推進(jìn)要求加強(qiáng)城市的運(yùn)行管理，并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)行的協(xié)同和互動(dòng)。

許多城市管理者認(rèn)為城市管理就是城市交通、環(huán)衛(wèi)、綠化、水務(wù)等的專業(yè)管理。隨著城市結(jié)構(gòu)由簡到繁，城市管理也經(jīng)歷了從簡單到復(fù)雜，從經(jīng)驗(yàn)管理到科學(xué)管理的過程。城市的日益繁復(fù)與發(fā)展推動(dòng)了城市的專業(yè)化管理分工，由專業(yè)的城市管理部門來對城市管理各個(gè)專業(yè)子系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)的管理。而隨著城市系統(tǒng)的日趨復(fù)雜，以強(qiáng)調(diào)分解簡化和專業(yè)化，將城市系統(tǒng)分割成若干子系統(tǒng)，以專業(yè)職能部門為基本單位強(qiáng)化專業(yè)的管理方式已經(jīng)越來越不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。因?yàn)槌鞘泄芾砀髯酉到y(tǒng)之間的復(fù)雜交錯(cuò)性使其難以切割，而切開來的小系統(tǒng)已不是原來的系統(tǒng)了，對這個(gè)系統(tǒng)的點(diǎn)滴研究也很難進(jìn)行綜合。如要實(shí)現(xiàn)城市水務(wù)的絕對統(tǒng)管，最后發(fā)現(xiàn)城市水務(wù)系統(tǒng)與城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、城市河湖生態(tài)系統(tǒng)、公用事業(yè)系統(tǒng)、甚至是隨供排水一起鋪設(shè)的各類電力、通訊、熱力等地下管線及其之上的道路交通都是交融在一起。而如要實(shí)現(xiàn)交通系統(tǒng)的絕對統(tǒng)管，我們也發(fā)現(xiàn)交通系統(tǒng)也與市政基礎(chǔ)設(shè)施、園林綠化、市容環(huán)衛(wèi)、各類地下管線、甚至是連接交通指揮燈的電力、連接道路排水系統(tǒng)的水務(wù)系統(tǒng)等等都是無法分割的。僅通過分解、簡化來解決城市管理這個(gè)復(fù)雜性問題越來越是徒勞。這些沖突不僅反映在眾多子系統(tǒng)局部利益之間的相互沖突，更多的體現(xiàn)在局部利益與城市整體發(fā)展的沖突上。條塊分割、各自為政、職責(zé)交叉、管理粗放、缺乏協(xié)調(diào)等一系列問題成為當(dāng)代中國城市的普遍詬病。采用把城市管理簡單分解為若干子系統(tǒng)分別進(jìn)行研究和專業(yè)管理，然后再疊加的辦法隨著城市化的快速發(fā)展已越來越暴露出其局限性。眾多子系統(tǒng)的發(fā)展未必帶來城市整體系統(tǒng)的優(yōu)化發(fā)展。城市系統(tǒng)作為一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，其發(fā)展不僅在于各子系統(tǒng)的良好發(fā)展，更重要的是在于各個(gè)子系統(tǒng)與城市系統(tǒng)總體發(fā)展管理目標(biāo)的協(xié)同上。如何發(fā)揮城市管理的整體優(yōu)勢、聚集效應(yīng)，使整個(gè)城市系統(tǒng)高效和有序的協(xié)調(diào)運(yùn)行成為現(xiàn)代城市管理者必須思考的問題，加強(qiáng)城市的綜合研究、綜合管理與綜合協(xié)調(diào)是城市管理復(fù)雜性的必然要求。

城市管理不只是城管執(zhí)法

城市管理綜合行政執(zhí)法，或城管執(zhí)法（社會(huì)上俗稱城管，chengguan）是城市管理中位于決策、執(zhí)行之后的一個(gè)末端環(huán)節(jié)。城市管理行政執(zhí)法局的設(shè)置僅僅是為了將城市管理各專業(yè)領(lǐng)域的決策與執(zhí)行一定程度的分離以加強(qiáng)相互的監(jiān)督，同時(shí)加強(qiáng)各專業(yè)執(zhí)法之間的協(xié)調(diào)和整合，加強(qiáng)執(zhí)行效率。但由于部門之間的搏弈，綜合行政執(zhí)法往往很難實(shí)現(xiàn)，往往是各部門將不好管的讓城管來管，而較易規(guī)范的則留在本部門。在許多地方城管也成了各類社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)。

職責(zé)簡介

1．行使市容和環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，強(qiáng)制拆除不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施；

2．行使城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)；

3．行使城市綠化管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)；

4．行使市政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)；

5．行使工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對經(jīng)營場所（店）外無照經(jīng)營和違反規(guī)定隨意擺攤設(shè)點(diǎn)行為的行政處罰；

6．行使公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定的侵占道路及對機(jī)動(dòng)車和非機(jī)動(dòng)車違規(guī)經(jīng)營行為的行政處罰權(quán)；

7．行使環(huán)境保護(hù)管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對生活噪聲污染，建筑施工噪聲污染的行政處罰權(quán)；對在人口集中地區(qū)和其他依法需要特殊保護(hù)的區(qū)域內(nèi)焚燒產(chǎn)生有毒有害煙塵、惡臭氣體的物質(zhì)的行政處罰權(quán)，對向城區(qū)河道、水面傾倒工業(yè)廢渣、城市垃圾和其他廢棄物行為的行政處罰權(quán)；

8．行使原愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)的全部職責(zé)；

9．履行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定或人民政府規(guī)定的其他執(zhí)法職責(zé)。

體制內(nèi)容

行政領(lǐng)導(dǎo)體制

城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行管理等機(jī)構(gòu)的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。它包括城市管理系統(tǒng)中的諸機(jī)構(gòu)間的行政隸屬關(guān)系，以及各自的管理幅度與管理層次。城市管理系統(tǒng)在市政府行政機(jī)構(gòu)序列中的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)及協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)關(guān)系、市政府其他職能機(jī)構(gòu)與它們的關(guān)系等?？傊?，城市管理系統(tǒng)內(nèi)的各組織機(jī)關(guān)及其職能機(jī)關(guān)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成了城市管理體制的主要內(nèi)容。

職能及權(quán)責(zé)關(guān)系

城市管理系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)的職能及權(quán)責(zé)關(guān)系。城市管理系統(tǒng)各組織機(jī)關(guān)的職能，由相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定，其權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)由職能體系所決定。

三級管理體制

城市管理體制中的市、區(qū)、街道＂三級管理＂體制。②首先是三級管理中的職能分工，如市級的宏觀決策指導(dǎo)與綜合協(xié)調(diào)職能、區(qū)級的分解與協(xié)調(diào)及決策職能、街道級的執(zhí)行職能。其次是事權(quán)分配及管理原則，如市級的規(guī)章政策制定權(quán)、區(qū)一級的決策指導(dǎo)權(quán)、街道的執(zhí)行處理權(quán)。第三是指同一層級上的各管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系。如區(qū)級的規(guī)劃、建設(shè)、管理的不同于市級的體制形式。

關(guān)系定位

城市管理系統(tǒng)中的政府、事業(yè)單位及企業(yè)單位之間的關(guān)系定位。城市管理體制中的政、事、企關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，彼此制約。這是由于城市管理的特點(diǎn)所決定的：首先，城市管理的許多內(nèi)容屬于社會(huì)福利性質(zhì)的社會(huì)性服務(wù)范圍，是不能以盈利為直接目的的，其工作成果與價(jià)值不直接表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)或貨幣形態(tài)。因此，這類社會(huì)組織大多由市政主體的政府來出資或補(bǔ)貼，并得以繼續(xù)發(fā)揮其管理的職能。其次，城市管理的實(shí)踐中難免與作業(yè)聯(lián)系在一起，這樣以來，不論是政府，還是事業(yè)單位都難以承擔(dān)此職能。企業(yè)在某種程度上兼有了政府、事業(yè)單位的特征，政企關(guān)系、政事關(guān)系、企事關(guān)系糾結(jié)于城市管理的全過程。從世界范圍的城市管理來看，政府與承擔(dān)城市管理作業(yè)任務(wù)的企業(yè)都存在著不同程度的矛盾。

城市規(guī)劃

城市規(guī)劃是以發(fā)展眼光、科學(xué)論證、專家決策為前提，對城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃。具有指導(dǎo)和規(guī)范城市建設(shè)的重要作用，是城市綜合管理的前期工作，是城市管理的龍頭。城市的復(fù)雜巨系統(tǒng)特性決定了城市規(guī)劃是隨城市發(fā)展與運(yùn)行狀況長期調(diào)整、不斷修訂，持續(xù)改進(jìn)和完善的復(fù)雜的連續(xù)決策過程。城市建設(shè)是以規(guī)劃為依據(jù)，通過建設(shè)工程對城市人居環(huán)境進(jìn)行改造，是為管理城市創(chuàng)造良好條件的基礎(chǔ)性、階段性工作，是過程性和周期性比較明顯的一種特殊經(jīng)濟(jì)工作。城市運(yùn)行就是指與維持城市正常運(yùn)作相關(guān)的各項(xiàng)事宜，主要包括城市公共設(shè)施及其所承載服務(wù)的管理。城市規(guī)劃和建設(shè)最終還是為了服務(wù)城市運(yùn)行，服務(wù)市民。城市設(shè)施在規(guī)劃、建設(shè)完成并投入運(yùn)行后方能發(fā)揮功能，提供服務(wù)，真正為市民創(chuàng)造良好的人居環(huán)境，保障市民正常生活。如果說城市規(guī)劃是一種專業(yè)設(shè)計(jì)及地方立法行為，城市建設(shè)是一種以質(zhì)量競爭、價(jià)格競爭、技術(shù)競爭為主要手段的市場經(jīng)濟(jì)行為，參照GBCP和諧三角模型，我們認(rèn)為城市運(yùn)行是政府、市場與社會(huì)圍繞城市公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供、各要素共同作用于城市而產(chǎn)生的所有動(dòng)態(tài)過程，正是這三者之間的互動(dòng)推動(dòng)了城市發(fā)展。

城市建設(shè)

隨著中國城市化進(jìn)程的加快，城市管理中重規(guī)劃建設(shè)、輕運(yùn)行管理的問題也越來越突出， “重建輕管”的詬病已被廣為認(rèn)知。就每個(gè)具體建設(shè)項(xiàng)目而言，從規(guī)劃到建設(shè)完工移交運(yùn)行管理部門，其時(shí)間周期是有限的，管理對象和范圍也相對明確和具體。而運(yùn)行管理從時(shí)間上相對較長（古建筑保護(hù)甚至上千年）；管理對象和范圍也更加復(fù)雜，如水電氣熱通訊的保障、城市交通的通達(dá)、環(huán)境衛(wèi)生的保障、園林綠化與夜景照明、防災(zāi)防火防盜等無不是一個(gè)個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，再加上生活于城市建筑、設(shè)施之中的市民和社會(huì)組織，使得城市運(yùn)行管理更加的復(fù)雜。

城市運(yùn)行

現(xiàn)代城市管理的非線性復(fù)雜巨系統(tǒng)特性要求必須加強(qiáng)城市的運(yùn)行管理。通過城市運(yùn)行指標(biāo)體系的梳理、數(shù)據(jù)模型的建立、城市運(yùn)行系統(tǒng)的建設(shè)，及時(shí)、準(zhǔn)確掌握城市運(yùn)行總體情況、并按照城市發(fā)展的規(guī)律加強(qiáng)對城市運(yùn)行各類問題的監(jiān)測和預(yù)警，這不僅是城市規(guī)劃和建設(shè)的重要依據(jù)，也是實(shí)現(xiàn)對城市這個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)、科學(xué)、系統(tǒng)管理的必然要求。當(dāng)企業(yè)以客戶導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)了從生產(chǎn)為中心向以市場為中心的轉(zhuǎn)變，城市管理也將實(shí)現(xiàn)從以政府為中心到以人為本、以市民為中心的管理方式的轉(zhuǎn)變。正確認(rèn)識(shí)城市規(guī)劃、城市建設(shè)與城市運(yùn)行之間的關(guān)系是做好轉(zhuǎn)型期城市管理工作的重要前提。現(xiàn)代城市管理者應(yīng)當(dāng)注重城市規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)行之間的互動(dòng)；以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加強(qiáng)城市運(yùn)行管理，并參照客戶關(guān)系管理的思想，站在在城市公共產(chǎn)品最終提供角度，反溯整個(gè)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與管理過程，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行一體化的全流程城市管理

體制背景

我國現(xiàn)行的城市管理體制呈現(xiàn)出多元模式并存的特點(diǎn)，概括起來有三種態(tài)勢：規(guī)劃、建設(shè)及運(yùn)行管理合一的大建委或大管委模式；建設(shè)與管理合一的模式；規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行管理各自分離的模式。

這種城市管理體制，是伴隨著長期的城市管理的實(shí)踐而逐步產(chǎn)生的。我國現(xiàn)行城市管理體制的形成最早可以追溯到建國初期。但是，真正對現(xiàn)行城市管理體制產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的還是改革開放以后。在這二十余年的發(fā)展過程中，加強(qiáng)城市在＂以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心＂戰(zhàn)略中的核心地位，強(qiáng)化城市的輻射功能是我國城市發(fā)展的主線?，F(xiàn)行的管理體制就是在這一進(jìn)程中逐步形成的，其中經(jīng)濟(jì)體制改革和機(jī)構(gòu)改革則是直接促進(jìn)我國城市管理體制形成的兩大背景要素。特別是一直與我國城市管理體制的形成、發(fā)展所息息相關(guān)。這一時(shí)期主要分成兩個(gè)階段：

第一階段

期間，經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)在城市鋪開，并進(jìn)行了新中國歷史上的第五次機(jī)構(gòu)改革。城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的推進(jìn)，必然對城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理提出新的要求。這一階段的城市管理體制主要圍繞三個(gè)方面作了相當(dāng)大的改革：一是抓住城市管理轉(zhuǎn)變職能的突破口，重新調(diào)整、凸顯了城市的建設(shè)職能；到九十年代時(shí)，隨著《城市規(guī)劃法》的實(shí)施，城市的規(guī)劃職能逐步明確，并在城市管理體制中初步占有了應(yīng)有的地位。但是相關(guān)的城市市政等管理職能一直未能引起足夠的重視。二是實(shí)行簡政放權(quán)，賦予了區(qū)級政府一定的權(quán)力。這一時(shí)期權(quán)力下放的基本指導(dǎo)思想是：條塊結(jié)合，以塊為主。為了便于領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)級普遍設(shè)立了同市級的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，并明確了市、區(qū)兩級的職責(zé)權(quán)限和任務(wù)分工。由于沒有相關(guān)性的法律法規(guī)作保障，在向區(qū)、縣下放權(quán)力的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些問題：如市、區(qū)兩級的職權(quán)界定太細(xì)，操作中出現(xiàn)的新情況，市、區(qū)兩級都難以應(yīng)付；規(guī)劃權(quán)的下放造成違章建筑很是普遍，等等。三是調(diào)整城市管理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。這段時(shí)間剛好是我國城市建設(shè)的醞釀準(zhǔn)備階段和大規(guī)模城市建設(shè)的起步時(shí)期，所以城市建設(shè)成為城市工作的重點(diǎn)之一。在向建設(shè)傾斜的過程中，一些諸如＂基礎(chǔ)設(shè)施先行＂的口號(hào)和方針很明顯地反映了這些結(jié)構(gòu)的調(diào)整趨勢。總之，這一時(shí)期城市管理體制改革的成就不很顯著，政企不分、行政干預(yù)建設(shè)行業(yè)的企業(yè)行為十分普遍，改革的進(jìn)程還有待繼續(xù)深化。

第二階段

1993年－至今

這是我國歷史上城市管理體制改革步子邁得最快，取得成果也最顯著的時(shí)期。這一階段城市管理體制改革的背景也是兩個(gè)：一是按照1992年召開的十四大所確立的建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，理順體制，理順關(guān)系；二是第六次機(jī)構(gòu)改革的推動(dòng)，從轉(zhuǎn)變政府職能深化城市管理的機(jī)構(gòu)改革。這幾年來的改革成就可以簡單概括為：

1、進(jìn)一步以轉(zhuǎn)變職能為切入口，優(yōu)化城市管理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，初步明確了規(guī)劃、建設(shè)、管理的職能分配框架，并著手解決以往城市中普遍存在的＂輕規(guī)劃、重建設(shè)、輕管理＂現(xiàn)象。

2、逐步明確并初步界定了市、區(qū)、街道三級管理體制的格局，＂兩級政府、三級管理＂的原則和要求也在進(jìn)一步的完善過程中。

3、加強(qiáng)了城市管理的法制建設(shè)，頒行了一大批的有關(guān)城市管理的法律和法規(guī)，城市管理初步走上了＂有法可依＂的軌道。

4、重點(diǎn)強(qiáng)化了城市管理的執(zhí)法監(jiān)察工作，初步形成了綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法相結(jié)合、權(quán)力監(jiān)督同群眾監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督相補(bǔ)充的執(zhí)法監(jiān)察的框架體系。

5、本著政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，著力解決城市建設(shè)職能界定寬泛、政企不分的問題。

綜合管理

加強(qiáng)和改進(jìn)管理

現(xiàn)代科技、特別是信息技術(shù)的進(jìn)步和發(fā)展，推動(dòng)了復(fù)雜性科學(xué)的研究和發(fā)展，也為城市管理提供了新的機(jī)遇，為信息技術(shù)引領(lǐng)的城市管理變革提供了新的視野?，F(xiàn)代城市的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和功能決定了其管理理論和方法必須屏除傳統(tǒng)的管理思想和方法，以開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)及其方法論為指導(dǎo)，充分重視從定性到定量的綜合集成法的應(yīng)用，充分綜合集成市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城市交通、環(huán)境衛(wèi)生、市容景觀、環(huán)境保護(hù)等城市管理眾多領(lǐng)域的自然科學(xué)、工程技術(shù)、系統(tǒng)科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)科學(xué)以及人文科學(xué)等各類知識(shí)，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市運(yùn)行管理全過程，確立一系列的科學(xué)原理和基本原則，以達(dá)到城市管理的最佳目標(biāo)［3］  。

自西方科學(xué)黎明以來，還原論有效推動(dòng)了科學(xué)的進(jìn)步并已深植入我們的文化；但還原論的局限也日益明顯。現(xiàn)代科學(xué)呈現(xiàn)出既高度分化、又高度綜合的兩種趨勢。一方面學(xué)科越分越細(xì)、研究對象越來越向微觀深入，另一方面不同領(lǐng)域與學(xué)科又不斷交融，向整體和綜合發(fā)展，而且這兩方面相互依賴、彼此促進(jìn)。美國《科學(xué)》雜志文章指出：還原論的過度簡化不但使我們喪失了對復(fù)雜巨系統(tǒng)的整體把握，而且越來越專業(yè)化的分支正在為信息流動(dòng)制造障礙［8］。由于專業(yè)和行業(yè)的不同而設(shè)置不同的部門實(shí)行專業(yè)化管理是專業(yè)分工和復(fù)雜系統(tǒng)管理的要求，但只強(qiáng)調(diào)專業(yè)管理和行業(yè)分工而忽略綜合必然給作為復(fù)雜巨系統(tǒng)的城市管理帶來一系列的問題。復(fù)雜系統(tǒng)并不是若干系統(tǒng)的簡單相加，而是這些系統(tǒng)間若干復(fù)雜因素互相影響的結(jié)果。按照錢學(xué)森在復(fù)雜巨系統(tǒng)理論中“總體設(shè)計(jì)部”的設(shè)想成立城市綜合管理部門，加強(qiáng)城市綜合管理與協(xié)調(diào)是城市管理者對現(xiàn)代城市及其管理的復(fù)雜巨系統(tǒng)特性科學(xué)認(rèn)識(shí)的必然要求。復(fù)雜巨系統(tǒng)及其方法論對我們當(dāng)前的城市管理工作具有深刻的指導(dǎo)意義。城市管理工作者應(yīng)充分重視從定性到定量的綜合集成法在城市綜合管理中的應(yīng)用，通過專家體系、信息體系與技術(shù)支撐體系的綜合集成推動(dòng)推動(dòng)城市管理科技創(chuàng)新體系的構(gòu)建，走出科技支撐下的現(xiàn)代城市管理與發(fā)展之路［6］  。

首都的城市性質(zhì)要求城市管理工作必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。北京在我國的城市體系中發(fā)揮著重要作用，除了眾所周知的是我國的政治中心、文化中心之外，實(shí)際上也已經(jīng)成為全國的旅游、交通、物流、信息、資金調(diào)度、高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心。北京這種集多中心為一體的城市屬性，對城市管理提出了更為嚴(yán)格的要求。確保北京城市功能的正常發(fā)揮，為黨政軍首腦機(jī)關(guān)的正常工作提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，為日益增多的國內(nèi)國際交往提供便利條件，為促進(jìn)國家的教育科學(xué)文化事業(yè)和為市民的生活、工作、學(xué)習(xí)創(chuàng)造良好環(huán)境，要求我們在城市管理工作中，必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，理清城市管理思路和工作重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)建設(shè)、科學(xué)管理，從而為首都城市實(shí)現(xiàn)好所承載的各項(xiàng)功能奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

首都城市的快速發(fā)展也迫切要求以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。首都城市建設(shè)步伐加快，城市規(guī)模迅速擴(kuò)張。舉辦奧運(yùn)將使城市建設(shè)與發(fā)展速度進(jìn)一步提高。在這種形勢下的首都城市建設(shè)，如果缺少科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)，即便能暫時(shí)取得一些表面的成績，終將給城市的長遠(yuǎn)發(fā)展帶來眾多的隱患，削弱城市可持續(xù)發(fā)展能力，不僅影響首都功能的發(fā)揮，還將導(dǎo)致人民群眾生活水平和生活質(zhì)量的下降。

首都城市發(fā)展面臨的問題同樣只有以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)才能加以解決。當(dāng)前，首都城市發(fā)展面臨的一些深層次問題，如水資源緊張、大氣污染嚴(yán)重、交通擁堵、城鄉(xiāng)差距過大等等，制約著首都城市的進(jìn)一步發(fā)展，影響著首都率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和“新北京、新奧運(yùn)”戰(zhàn)略構(gòu)想的順利實(shí)施，如果不妥善解決，就有可能重蹈其他國家城市化過程中“城市病”的覆轍。而解決這些深層次問題，從根本上看，就是要從首都城市全面、協(xié)調(diào)發(fā)展的高度，統(tǒng)籌考慮和安排各項(xiàng)工作，確保首都人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)和城市的可持續(xù)發(fā)展。

首都增強(qiáng)城市綜合競爭力更是要求以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。城市綜合競爭力是指城市集散資源、提供產(chǎn)品和服務(wù)的能力，是城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、環(huán)境等發(fā)展能力的集中體現(xiàn)。良好的城市管理能夠保障城市對要素和資源具有相對于其他地區(qū)更強(qiáng)的吸引力。21世紀(jì)，是全球城市競爭、區(qū)域競爭的世紀(jì)。首都不僅面臨著國內(nèi)快速發(fā)展城市的競爭，要努力保持在國內(nèi)城市發(fā)展中的領(lǐng)先地位，還需積極參與世界城市競爭，在世界城市競爭格局中爭取領(lǐng)先地位。適應(yīng)城市競爭的這種需要，首都城市管理不能僅僅滿足于保障城市的正常、有序運(yùn)行，還必須為增強(qiáng)城市的綜合競爭力服務(wù)。必須牢牢堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，科學(xué)定位城市的發(fā)展，整合城市資源配置，改善城市運(yùn)行環(huán)境，完善城市功能，全面提高城市對社會(huì)資源的吸引力和創(chuàng)造財(cái)富的能力，進(jìn)而保障城市具有持續(xù)的綜合競爭力。

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加強(qiáng)和改進(jìn)城市管理工作，必須在城市管理工作中，不斷拓寬工作領(lǐng)域和工作內(nèi)容，將城市管理的重點(diǎn)不僅僅放在城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行方面，而且放在城市科技文化教育與社會(huì)公用事業(yè)及社會(huì)治安、衛(wèi)生保健、勞動(dòng)社會(huì)保障、社區(qū)建設(shè)、郊區(qū)發(fā)展等方面。貫徹科學(xué)發(fā)展觀，必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略?？沙掷m(xù)發(fā)展，就是要在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，充分考慮人口、環(huán)境、資源的承受能力，正確處理人與自然的關(guān)系，保持人與自然的和諧發(fā)展，用盡可能少的代價(jià)來獲得經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在不犧牲未來需要的情況下，滿足當(dāng)代人的需求，實(shí)現(xiàn)自然資源持續(xù)的利用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)持續(xù)的發(fā)展。首都城市管理工作要把堅(jiān)持以人為本與尊重自然規(guī)律結(jié)合起來，既滿足人的需要，又維護(hù)自然界的平衡，既注重當(dāng)前的利益，又注重未來的利益。要改變那些重建設(shè)、輕保護(hù)，重開發(fā)、輕治理，重眼前增長、輕長遠(yuǎn)發(fā)展，重局部利益、輕整體利益的錯(cuò)誤做法，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路。

圍繞體制和機(jī)制創(chuàng)新

科學(xué)發(fā)展觀，為我們加強(qiáng)和改進(jìn)城市管理提供了新的思路，這就是要推進(jìn)城市管理體制和機(jī)制改革，逐步建立起與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求相適應(yīng)，政府、市場、社會(huì)各主體之間分工合理、職責(zé)明確、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的現(xiàn)代化城市管理體制，實(shí)現(xiàn)高水平管理城市，從而為首都全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供保障。

1．進(jìn)一步明晰政府的城市管理職能定位，推進(jìn)城市管理體制創(chuàng)新。

明晰政府的城市管理職能，是改進(jìn)城市管理體制的基礎(chǔ)。首都城市管理工作，進(jìn)行了幾次體制改革，對職能也進(jìn)行了一些梳理，但政府的城市管理職能仍然不夠清晰。一些職能部門，對于應(yīng)該由本部門承擔(dān)的管理事項(xiàng)，視而不見，敷衍了事，推諉扯皮，導(dǎo)致政府職能“缺位”；一些職能部門，對本來可以由社會(huì)力量來辦的事，仍然大包大攬，既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”，導(dǎo)致政府職能“越位”；一些職能部門，將手中的權(quán)力伸向不該伸的領(lǐng)域，為個(gè)人和小團(tuán)體謀取不正當(dāng)?shù)睦妫瑢?dǎo)致政府職能“錯(cuò)位”。凡此種種，不僅使城市社會(huì)服務(wù)組織發(fā)育不良，市場和社會(huì)在城市管理中難于發(fā)揮作用，削弱了城市管理力度，還嚴(yán)重影響了老百姓的利益，損害了黨和政府的形象。解決這些問題，根本出路在于明確政府的職能，對政府職能該強(qiáng)化的強(qiáng)化，該弱化的弱化，該轉(zhuǎn)化的轉(zhuǎn)化，分清政府、市場、社會(huì)的界限，為從根本上完善城市管理體制，實(shí)現(xiàn)高水平管理城市打下良好的基礎(chǔ)。要合理設(shè)置城市管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)際，充分利用市場機(jī)制在城市管理中的作用，能夠由市場完成的，就交給市場管理，不設(shè)置相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)。要采取措施盡快建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的城市管理機(jī)構(gòu)。對現(xiàn)有的城市管理機(jī)構(gòu)，要組織專門力量，理順其職能，以避免職能交叉和職能空缺。要合理設(shè)置城市管理層級，減少政府管理層次。根據(jù)城市管理內(nèi)容的屬性決定市、區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。當(dāng)管理項(xiàng)目更多地涉及到城市的整體運(yùn)行，需要從整個(gè)城市的角度進(jìn)行管理時(shí)，只設(shè)立市一級的管理機(jī)構(gòu)，對于工作量太大的事宜，可以通過在區(qū)一級行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的派出機(jī)構(gòu)的方式加以解決，以保證管理的整體性和協(xié)調(diào)的便捷。對于一些不需要從城市總體的角度進(jìn)行協(xié)調(diào)的地方性的事務(wù)，在區(qū)一級設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，實(shí)行屬地化管理，以發(fā)揮地方優(yōu)勢、主動(dòng)性和積極性。對于街道，從長遠(yuǎn)看，應(yīng)該根據(jù)城市管理體制改革的推進(jìn)，結(jié)合行政區(qū)劃調(diào)整，逐步予以撤銷。

2．創(chuàng)新城市管理運(yùn)行機(jī)制和手段，降低城市管理成本，提高城市管理效率。

城市管理涉及到眾多的部門和機(jī)構(gòu)，需要良好的運(yùn)行機(jī)制來保障整個(gè)管理體制正常、有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。首都城市管理中仍然存在著管理僵化、機(jī)制不靈、協(xié)調(diào)不力等現(xiàn)象。這些必須通過城市管理運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新來加以解決。首先要建立科學(xué)的民主的決策機(jī)制。建立健全政府官員、專家、群眾相結(jié)合的科學(xué)民主決策機(jī)制，完善城市管理重大問題集體決策制度和決策責(zé)任制，優(yōu)化政府重大決策的規(guī)劃和程序，建立健全決策信息反饋和決策后評估機(jī)制，為決策的不斷完善和優(yōu)化提供客觀依據(jù)。其次要建立靈活有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。從職能配置、人員組成、制度和形式創(chuàng)新等多個(gè)方面著眼，確保城市管理過程中各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)都能夠進(jìn)行高效、及時(shí)的協(xié)調(diào)，提高城市整體運(yùn)行效率。第三要建立政務(wù)信息公開機(jī)制。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，大力發(fā)展電子政務(wù)，為市民直接提供有效的公共服務(wù)和公開平等的信息資源，尊重市民對城市管理工作的知情權(quán)，采取切實(shí)有效的手段，讓廣大市民知曉并理解、支持、參與城市管理工作。城市管理手段直接決定著城市管理成本和管理效率。當(dāng)前，城市管理的弊病是過于依賴行政手段，雖然行政手段具有靈活、快速的特點(diǎn)，對城市管理中的一些事項(xiàng)，具有很好的適應(yīng)性，但由于行政管理手段不利于發(fā)揮被管理對象的主動(dòng)性和積極性，而且橫向溝通困難，矛盾多，信息傳遞遲緩，很多時(shí)候管理效果并不好。因此要加大創(chuàng)新力度，學(xué)會(huì)綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、宣傳及其他手段管理城市，引導(dǎo)市場和社會(huì)主動(dòng)、積極地按照城市可持續(xù)發(fā)展原則決定生產(chǎn)和生活行為。城市管理各個(gè)部門，都要認(rèn)真研究探索怎么才能用最佳的手段來實(shí)現(xiàn)管理目的，引導(dǎo)全社會(huì)都自覺地實(shí)踐管理目標(biāo)，最大限度地節(jié)約管理成本，提高管理效率。

3．組織和調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量參與城市管理，大力增強(qiáng)社會(huì)自我管理的能力。

堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，既需要推進(jìn)政府城市管理體制改革，提高政府城市管理水平和效率，還需要組織和調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量，發(fā)揮全社會(huì)的主動(dòng)性、積極性和聰明才智。探索建立政府、市場、社會(huì)的良性互動(dòng)，保障全社會(huì)管理城市，是高水平管理城市的必然。因?yàn)樘岣叱鞘泄芾硭胶瓦\(yùn)行效率，提高城市管理科學(xué)化、民主化水平，保障首都可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市管理以人為本，都需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量參與。

同政府機(jī)構(gòu)相比較，社會(huì)組織更加貼近基層、靈活高效，在城市管理中具有獨(dú)特的優(yōu)勢。從國外發(fā)達(dá)國家的城市管理來看，社會(huì)組織在城市管理中發(fā)揮了相當(dāng)大的作用。比如，開拓社區(qū)服務(wù)功能，健全社區(qū)服務(wù)體系；承接政府的具體服務(wù)職能，使政府能夠集中精力進(jìn)行宏觀管理；提供一些諸如溫馨家庭、心理咨詢、犯罪預(yù)防等服務(wù)，有效地緩解社會(huì)矛盾等。從總體上看，社會(huì)組織代替政府解決了許多管理難題。在北京的城市管理工作中，社會(huì)組織發(fā)揮的作用相當(dāng)有限。必須采取有力措施，培育、發(fā)展和健全社會(huì)組織，全面提高社會(huì)自我管理能力，減輕政府的管理壓力。要立足于社區(qū)，培育和發(fā)展政務(wù)類、服務(wù)類公益性民間組織，全面提升社區(qū)公共服務(wù)功能。要想方設(shè)法使城市管理部門同市民的溝通渠道進(jìn)一步豐富、暢通、便捷，建立雙向傳遞和交流機(jī)制，形成市民關(guān)注和踴躍參與城市管理的良好氛圍。要通過政策支持、稅收減免、資金援助等措施，引導(dǎo)社會(huì)組織深入研究城市管理問題，向政府獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。要進(jìn)一步消除體制障礙和政策障礙，鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)、民營企業(yè)參與城市管理與服務(wù)工作，不斷增強(qiáng)城市的承載能力，提升城市管理質(zhì)量。