2002年確定的四分離電力體制改革,至今僅在發(fā)電側(cè)的廠網(wǎng)分離領(lǐng)域效果顯著,主輔分離進(jìn)退失據(jù)至今改而不破;售電側(cè)的輸配和配售分離則至今僵持不下。這造成了電力市場既非市場又非計(jì)劃,煤電頂牛、廠網(wǎng)利益分配失調(diào)等問題幾乎一直相伴而行。
是次發(fā)改委等部門把重點(diǎn)放置于,除依據(jù)拉姆齊定價(jià)法則推行居民民用階梯價(jià)格制度等外,其他的如電網(wǎng)企業(yè)主輔分離,輸配電體制改革試點(diǎn)等內(nèi)容都似曾相識。
當(dāng)前電改究竟痛在何處?首先表現(xiàn)在電價(jià)市場化改革的久拖不決。目前的電價(jià)改革,在方向上雖然最終目標(biāo)是完全市場化價(jià)格運(yùn)行機(jī)制,但為照顧低收入群體的承受能力、支持重點(diǎn)行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的用電成本等,在電價(jià)市場化改革過程中引入了分步過渡的思路——先通過成本+利潤的過渡模式對電價(jià)進(jìn)行管控,然后實(shí)行真正的完全市場化。
這種電價(jià)內(nèi)涵對低收入群體、重點(diǎn)和關(guān)鍵行業(yè)的價(jià)內(nèi)補(bǔ)貼性職能:一方面造成了煤電價(jià)格頂牛和煤電聯(lián)動機(jī)制取消后的發(fā)電行業(yè)整體虧損問題;同時(shí)在當(dāng)前的電力生態(tài)布局下,隱含價(jià)內(nèi)補(bǔ)貼的電價(jià)過渡機(jī)制,扭曲了電價(jià)的價(jià)格形成機(jī)制,導(dǎo)致了電力系統(tǒng)承擔(dān)了諸多社會功能而無法完全市場化。另一方面,電價(jià)未能有效市場化改革,客觀上牽制了售電側(cè)輸配分離和配售分離的市場化改革,強(qiáng)化了電網(wǎng)公司的壟斷強(qiáng)勢。
其次,發(fā)電側(cè)與售電側(cè)間隔性的分步改革,人為增加了電力體制改革的復(fù)雜性,導(dǎo)致了改革的步履維艱。電力領(lǐng)域是囊括了發(fā)電、輸電、配電和售電等完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈,先發(fā)電側(cè)后售電側(cè)的改革思路,客觀上割裂了電力體制改革的完整性,容易造成改革的前后頂牛和利益扭曲問題。事實(shí)上,不論是煤電頂牛還是一度出現(xiàn)的發(fā)電企業(yè)的整體虧損,都與當(dāng)前電力改革的先后有別的分步改革有著直接的關(guān)聯(lián);而電網(wǎng)公司在主輔分離上先分離后拓展輔業(yè),甚至部分省網(wǎng)公司采取各種可能手段投資發(fā)電項(xiàng)目,再度挑戰(zhàn)相對較為成功的廠網(wǎng)分離,都與這種先發(fā)電側(cè)后售電側(cè)的分步改革相關(guān)。
再次,電網(wǎng)公司的壟斷強(qiáng)勢地位客觀上加劇了電力體制改革的復(fù)雜性,甚至影響2002年電力體制改革方案確立的改革方向。目前發(fā)電側(cè)的競價(jià)上網(wǎng),嚴(yán)格地說是一種一對多的壟斷博弈,國網(wǎng)和南網(wǎng)在競價(jià)上網(wǎng)中處于絕對壟斷地位。
真正的輸配分離、配售分離改革是把配電與售電真正從電網(wǎng)公司獨(dú)立出來,引入市場競爭機(jī)制。在配電環(huán)節(jié),成立多家專業(yè)的配電公司,進(jìn)行競價(jià)配電服務(wù)。售電業(yè)務(wù)則可以是發(fā)電企業(yè)直接面對最終用戶(目前試點(diǎn)的直購電),也可以是發(fā)電企業(yè)把電賣給售電公司,售電公司直接面向最終用戶。而電網(wǎng)公司將專司電網(wǎng)建設(shè)維護(hù)和輸電服務(wù)。輸配售業(yè)務(wù)電網(wǎng)公司繼續(xù)獨(dú)攬意味著售電側(cè)的市場化改革只是電網(wǎng)公司的內(nèi)部市場化,而非售電側(cè)的市場化。顯然,售電側(cè)的市場化改革就是對電網(wǎng)公司的重新定位,這是電改能否有效推進(jìn)的關(guān)鍵。
售電側(cè)醞釀改革 6類機(jī)構(gòu)或成為售電主體
2014年,新一輪電改預(yù)期刺激下,電力股表現(xiàn)優(yōu)異,很多猜測應(yīng)運(yùn)而生,對售電側(cè)改革的關(guān)注是最新的焦點(diǎn)。
在一份售電側(cè)如何改革的討論方案中,提出了6類未來可參與售電業(yè)務(wù)的主體。其中5類是競爭的售電主體,還有一類承擔(dān)售電兜底服務(wù)的機(jī)構(gòu)。有關(guān)部門將加強(qiáng)對所有售電服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。
未來的售電主體主要是6類,第一類是不承擔(dān)電力輸配任務(wù)的市縣級供電局,重組為獨(dú)立的售電公司,從發(fā)電企業(yè)直接購電,繳納輸電費(fèi)用,自主向用戶售電。
第二類是五大發(fā)電集團(tuán)網(wǎng)為主的發(fā)電企業(yè),可能在企業(yè)內(nèi)部組建售電部,直接與用戶談判,在大用戶直接交易的同時(shí),從事售電或配電業(yè)務(wù)。
第三類是與電網(wǎng)相關(guān)的工程建設(shè)公司,與用戶貼近的節(jié)能服務(wù)公司均可有成為售電主體的機(jī)會。
第四是大型工業(yè)園區(qū)可以組建配售電主體,為園區(qū)或開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)提供售電服務(wù)。
第五是有條件的社會資本組建售電企業(yè),直接提供售電服務(wù)。
在上述5類之外,還有兜底售電服務(wù)的機(jī)構(gòu)。主要由原來的供電公司轉(zhuǎn)型而來,承擔(dān)普遍服務(wù)責(zé)任,具有公共事業(yè)特性。
所有售電服務(wù)機(jī)構(gòu)都要接受監(jiān)管,監(jiān)管將促進(jìn)用戶提供用電效率,有利于節(jié)能減排。
售電主體多元化的方案與電改方案不同。電改方案在成型后并無變化,主要是“四放開一獨(dú)立一加強(qiáng)”,即輸配以外的經(jīng)營性電價(jià)放開、增量配電業(yè)務(wù)放開、售電業(yè)務(wù)放開、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計(jì)劃放開,交易平臺相對獨(dú)立,加強(qiáng)監(jiān)管。
售電側(cè)放開是方案的組成部分,但不涉及“調(diào)度獨(dú)立”和“輸配分開”。電改是能源改革較慢的領(lǐng)域,2002年電改啟動以來進(jìn)展不順利,一直備受關(guān)注。
今年6月份的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議專門討論能源,提出要抓緊制定電力體制改革方案。11月份,發(fā)改委正式推出在深圳實(shí)行輸配電價(jià)試點(diǎn)改革,新一輪電改再次成為焦點(diǎn)。
年初,國家能源局工作會議上,就提出盡快出臺進(jìn)一步深化電力體制改革的意見。隨后還在內(nèi)蒙古、云南開展了電力體制改革綜合試點(diǎn)。彼時(shí)也提出要推進(jìn)電能直接交易和售電側(cè)改革,推進(jìn)輸配電價(jià)改革。
但因?yàn)殡姼纳婕暗蕉鄠€(gè)部門,以往都是能源局和相關(guān)部門一起制定方案,再協(xié)調(diào)后報(bào)送國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布。發(fā)揮主導(dǎo)作用的是國家發(fā)改委,并不是能源局一家的事情。
大用戶直購電一直是售電側(cè)改革的早期模板,國務(wù)院歷次下放和取消審批權(quán)都涉及到電力領(lǐng)域。大用戶直購電試點(diǎn)審批在2013年就被取消,大用戶直購電試點(diǎn)受到節(jié)能減排等產(chǎn)業(yè)政策門檻的掣肘,以及涉及到發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)利益,效果并不算好。
上述人士分析說,按照總體改革思路,售電側(cè)走向市場化無疑,可行路徑是推進(jìn)已有的大用戶直購電,并將交易轉(zhuǎn)移到相對獨(dú)立的交易平臺,多元售電主體還需要慢慢培養(yǎng),不會一步到位拆分。
售電主體培育還對應(yīng)于引入社會資本,增強(qiáng)售電的服務(wù)和商品屬性。普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為,售電側(cè)市場化是電改第一階段的重點(diǎn)任務(wù),要在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)引入競爭。
售電側(cè)市場化改革,要推進(jìn)大用戶直購電,放開大用戶購電選擇權(quán),形成多個(gè)購電主體競爭格局。同時(shí)逐步培育售電主體,引入民營資本,組建電力交易所和售電公司,形成多元售電市場。
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