排污權(quán)交易

 　　1意義

　　排污權(quán)交易作為以市場為基礎(chǔ)的經(jīng)濟制度安排，它對企業(yè)的經(jīng)濟激勵在于排污權(quán)的賣出方由于超量減排而使排污權(quán)剩余，之后通過出售剩余排污權(quán)獲得經(jīng)濟回報，這實質(zhì)是市場對企業(yè)環(huán)保行為的補償。買方由于新增排污權(quán)不得不付出代價，其支出的費用實質(zhì)上是環(huán)境污染的代價。排污權(quán)交易制度的意義在于它可使企業(yè)為自身的利益提高治污的積極性，使污染總量控制目標真正得以實現(xiàn)。這樣。治污就從政府的強制行為變?yōu)槠髽I(yè)自覺的市場行為，其交易也從政府與企業(yè)行政交易變成市場的經(jīng)濟交易?？梢哉f排污權(quán)交易制度不失為實行總量控制的有效手段。

　　2起源

　　排污權(quán)交易起源于美國。美國經(jīng)濟學(xué)家戴爾斯于1968年最先提出了排污權(quán)交易的理論，并首先被美國國家環(huán)保局(EPA)用于大氣污染源及河流污染源管理。面對二氧化硫污染日益嚴重的現(xiàn)實，美國聯(lián)邦環(huán)保局(EPA)為解決通過新建企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟與環(huán)保之間的矛盾，在實現(xiàn)《清潔空氣法》所規(guī)定的空氣質(zhì)量目標時提出了排污權(quán)交易的設(shè)想，引入了“排放減少信用”這一概念，并圍繞排放減少信用從1977年開始先后制定了一系列政策法規(guī)，允許不同工廠之間轉(zhuǎn)讓和交換排污削減量，這也為企業(yè)針對如何進行費用最小的污染削減提供了新的選擇。而后德國、英國、澳大利亞等國家相繼實行了排污權(quán)交易的實踐。排污權(quán)交易是當前受到各國關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟政策之一。

　　3做法

　　(1)首先由政府部門確定出一定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量目標，并據(jù)此評估該區(qū)域的環(huán)境容量。

　　(2)推算出污染物的最大允許排放量，并將最大允許排放量分割成若干規(guī)定的排放量，即若干排污權(quán)。

　　(3)政府可以選擇不同的方式分配這些權(quán)利，并通過建立排污權(quán)交易市場使這種權(quán)利能合法地買賣。在排污權(quán)市場上，排污者從其利益出發(fā)，自主決定其污染治理程度，從而買入或賣出排污權(quán)。

　　4問題

　　制度

　　排污權(quán)交易要以污染物總量控制為前提，而污染物排放總量應(yīng)當根據(jù)當?shù)丨h(huán)境容量也就是自凈能力確定。但環(huán)境容量受多種不確定的因素影響，很難準確得出。因而實際確定的污染物總量只是一個目標總量，更多時候它表現(xiàn)為最優(yōu)污染排放量(由邊際私人純收益和邊際外部成本共同決定)。也就是說如果排污權(quán)交易建立在最優(yōu)污染排放量基礎(chǔ)上，污染物排放總量極大可能超出環(huán)境容量，毫無疑問會構(gòu)成對環(huán)境的破壞。

　　環(huán)境標準和排放標準的進一步準確化是排污權(quán)交易順利進行的必備條件。環(huán)境標準從形式上看，似乎體現(xiàn)了各污染源之間的公平，但實際對于不同的排污企業(yè)，可能因為背景水平、治理難度等的差異并未公平地分攤削減污染的負荷?，F(xiàn)行排放標準對于新興污染控制政策的改革甚至產(chǎn)生一種限制。

　　排污權(quán)交易原則上禁止各功能區(qū)之間排污許可證的轉(zhuǎn)讓，但在特殊情況下可以。這就是當環(huán)境圍繞壓力大的地區(qū)向污染壓力小的地區(qū)轉(zhuǎn)讓排污權(quán)時，適用兩地環(huán)保部門協(xié)商制定的“兌換率”。然而由于兌換率直接涉及兩地的經(jīng)濟利益，可以想見達成一致是非常困難的，又會增加政府的管理成本。

　　非排污者可以進入市場購買排污權(quán)，從理論上來說違反了污染者付費原則。實際上將一部分責任轉(zhuǎn)嫁給無辜的非排污者，由于非污染者的原因減少了污染，意味著在環(huán)境自凈能力許可范圍內(nèi)又可以多排放，極不公平，長此以往，后患無窮。從實踐看，中國不會有那么多的環(huán)保組織和個人有能力參與到市場中來，就算有，也不可能長期負擔這本不應(yīng)該由他們支付的排污權(quán)。

　　此外，未能適當?shù)乜紤]排污時間問題。效果良好地滿足短期環(huán)境標準意味著除控制污染外還要控制時間。污染是一個復(fù)雜的問題，環(huán)境自凈能力在不同的時期不同的條件下有所不同。如果節(jié)省的排污權(quán)在同一時期使用，又恰好遇到自凈能力差的時期，就等同于超標排放。

　　政府

　　從政府角度看，按照政治學(xué)理論，政府存在一個自我擴張的傾向，總是希望多管事。同時，政府總是希望手中的錢越多越好，通過環(huán)境稅、排污收費等手段，在保證環(huán)境效果之外還可以獲得一筆可觀的經(jīng)濟收入。而實施排污權(quán)交易，只能得到環(huán)境污染產(chǎn)權(quán)出售的收益。并且，實現(xiàn)許可證市場的均衡需要很長的時間并產(chǎn)生大量的交易費用。因此，政府會偏好政府干預(yù)的手段，也就不會對排污權(quán)交易這樣的靠市場機制解決問題的方法太感興趣。

　　作為一種市場手段，建立排污權(quán)交易制度的關(guān)鍵問題之一就在于如何合理地將初始排污權(quán)分配給數(shù)個污染源。初始分配權(quán)一般有兩種方法可以來獲得：它可以在現(xiàn)有的排污者中分配;或者可以通過拍賣或抽簽的方法在范圍更廣的申請者中分配。對于局部的污染物而言，其中一些許可證可以免費發(fā)放;而對于全局性的污染物來說，許可證應(yīng)該進行拍賣。但是，如何合理確定分配方式呢?如果采用免費發(fā)放的方式，政府管理部門就不能取得經(jīng)濟利益。而如果對初始排污權(quán)都進行拍賣，則有可能增加實施排污權(quán)交易制度的阻力。因為排污企業(yè)提供了就業(yè)機會，交納了稅收，生產(chǎn)了社會需要的產(chǎn)品，卻需要以較高的競標價格購得初始排污權(quán)，也可能影響投標人的積極性。投標人越少，拍賣者所能得到的價格就越低。怎樣確定初始排污權(quán)的分配方式，對政府管理部門也可能成為難題。

　　在實施總量控制基礎(chǔ)上的排污權(quán)交易中，合理有效的監(jiān)督管理必不可少，否則，政策就會偏離目標。由于排污權(quán)交易中容量資源轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃r值的財產(chǎn)，企業(yè)的牟利動機將表現(xiàn)的更加強烈。如果監(jiān)管不嚴，違規(guī)可能獲得利益，比如出售非減排的排污權(quán)，排污權(quán)交易的市場規(guī)則就會被破壞，也就不可能達到預(yù)定的目標：以最小的成本實現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置。而怎樣實現(xiàn)有效的監(jiān)督管理，怎樣分配好初始排污權(quán)，既要完善的監(jiān)督機制，又要監(jiān)督人員本身的素質(zhì)高，更高的要求在目前的環(huán)境監(jiān)督管理體制下還有一定難度。

　　立法

　　排污權(quán)交易中有可能出現(xiàn)兩類很不相同的市場勢力。第一種是定價污染源或污染源聯(lián)盟，為了自己的經(jīng)濟利益，試圖操縱許可價格。第二種是掠奪性污染源或污染源聯(lián)盟試圖把許可市場作為手段，減弱他們在生產(chǎn)和銷售市場上遇到的競爭。也就是說，由于許可證數(shù)量的有限，持有者會產(chǎn)生囤積、投機的行為，許可證還可能成為行業(yè)或地區(qū)生產(chǎn)壟斷一種方式。在對排污權(quán)交易進行立法加以規(guī)制時，很難對這些行為加以界定。標準過嚴，可能會影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展;反之，不僅破壞環(huán)境，還會影響經(jīng)濟的長期發(fā)展。在懲處這類囤積、投機行為，確定其法律責任時，只能處以經(jīng)濟和行政處罰，難以追究其刑事責任。懲罰力度也會影響交易者對市場規(guī)則的遵守，不能減少執(zhí)法中的任意性和不確定性。

　　5發(fā)展

　　國際

　　1960年，英裔美國經(jīng)濟學(xué)家科斯[Coase, Ronald (Harry)]提出排污權(quán)交易理論概論。

　　1968年，美國人戴爾斯(J.H.Dales)在《污染、財富和價格》(Pollution, Property and Prices,1968年發(fā)表)中對排污權(quán)交易進行了詳細闡述。隨后美國在《空氣清潔法案》對此作出立法性規(guī)定,并將其應(yīng)用于實踐中,取得了很好的效果。

　　70年代后期，美國環(huán)保保護局(EPA)開始制定排污權(quán)交易程序。

　　80年代，汽油鉛排放交易程序?qū)崿F(xiàn)。

　　90年代早期，聯(lián)邦政府開始了關(guān)于移動源的ABT(mobile source averaging,banking,and trading programs)計劃。

　　90年代中期，電力行業(yè)控制酸雨計劃實施SO2排放交易，洛杉磯煙霧控制計劃實施NOx同SO2的排放交易。

　　90年代后期，美國在東北部實施NOx排污交易預(yù)算計劃。

　　國內(nèi)

　　90年代，我國引入排污權(quán)交易制度，最初為了控制酸雨。

　　2001年4月，國家環(huán)?？偩峙c美國環(huán)保協(xié)會簽訂《推動中國二氧化硫排放總量控制及排放權(quán)交易政策實施的研究》合作項目，隨后開展了 “4+3+1 項目”。

　　2001年9月，在多方努力下，江蘇省南通市順利實施中國首例排污權(quán)交易。交易雙方為南通天生港發(fā)電有限公司與南京醋酸纖維有限公司，雙方在2001—2007年期間交易SO2排污權(quán)1800噸。

　　2003年，江蘇太倉港環(huán)保發(fā)電有限公司與南京下關(guān)發(fā)電廠達成SO2排污權(quán)異地交易。開創(chuàng)了中國跨區(qū)域交易的先例。

　　2007年11月10日，國內(nèi)第一個排污權(quán)交易中心在浙江嘉興掛牌成立。標志著我國排污權(quán)交易逐步走向制度化、規(guī)范化、國際化。

　　6仍存三大難題

　　目前，湘鄂兩省正以排污權(quán)交易為契機，進一步加快建立“政府主導(dǎo)、市場推進、企業(yè)參與”的環(huán)境保護新機制。但相關(guān)專家認為，當前全面推廣鋪開排污權(quán)交易，尚需解決三個難點問題。[1]

　　一、受讓主體范圍較小，造成了企業(yè)之間的不公平。新修訂的《湖北省主要污染物排污權(quán)交易辦法》將排污權(quán)交易受讓方擴到市州以上環(huán)保部門負責審批環(huán)境影響評價文件的“新、改、擴”建項目，但縣(市)審批的項目仍不在此列。武漢光谷聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所相關(guān)負責人張杲說，很多項目在同一個工業(yè)園區(qū)，審批權(quán)層次的不同直接影響排污權(quán)交易，有些企業(yè)感覺自己很“委屈”。

　　二、現(xiàn)行單價競價模式易造成不公平。目前拍賣采用的英式拍賣僅考慮競拍人的出價，而不考慮競拍人所需排污權(quán)數(shù)量，這造成需求量小的買家往往不在乎價格，導(dǎo)致價格異常上漲。建議隨著排污權(quán)交易活躍，可考慮采取符合標的物特點的多種拍賣方式。

　　三、由環(huán)保部門出讓排污權(quán)易引發(fā)社會質(zhì)疑。試點初期，排污權(quán)交易出讓的排放削減信用是由政府以獎勵形式回購的、通過淘汰落后產(chǎn)能產(chǎn)生的減排量，由環(huán)保部門代表政府出讓。但長期由環(huán)保廳扮演出讓方，易引起社會對政府開展排污權(quán)交易試點目的的質(zhì)疑，影響政府公信力。